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2021-10-17   星期日   农历九月十二   
傅安平:文化生态保护区绩效评估体系研究
来源:“中国非物质文化遗产”微信公众号 作者:傅安平 创建时间: 2021.09.30 17:41:00

【摘要】文化生态保护区,是将非物质文化遗产及其得以孕育、滋养的人文环境和自然环境加以整体性保护的一种文化遗产保护方式,是我国非物质文化遗产保护的重要探索和重大创举,是非物质文化遗产保护传承和发展振兴的样板和特区。文章以文化生态保护区建设为绩效评估对象,阐述了文化生态保护区建设绩效评估的必要性和应采取的原则,处理好与国家生态文明试验区和公共文化服务示范区建设的有效衔接,突出强调了第三方评估及公众参与的重要主体地位,提出了文化生态保护区绩效评估体系的具体指标内容。

【关键词】文化生态保护区;绩效评估体系;对策研究

非物质文化遗产的传承和发展是以人为核心、以生活为载体,与当地社会的人文、自然等生态环境密切相关的。文化和旅游部印发的《国家级文化生态保护区管理办法》(以下简称《管理办法》)提出,国家级文化生态保护区“是指以保护非物质文化遗产为核心,对历史积淀丰厚、存续状态良好,具有重要价值和鲜明特色的文化形态进行整体性保护,并经文化和旅游部同意设立特定区域”①。设立文化生态保护区,将非遗及其得以孕育、滋养的人文环境加以整体性保护,是我国非遗保护的重要探索和实践,是我国非遗保护传承和发展振兴的样板和特区,实践中具有先进性与标杆性。2007年6月以来,文化和旅游部相继设立了23个国家级文化生态保护实验区(含7个国家级文化生态保护区),各省(区、市)也设立了146个特色鲜明的省级文化生态保护实验区,并出台了各自的保护区管理办法。这些保护区从文化形态上分,有闽南文化、徽州文化等侧重地域文化的,有羌族文化、客家文化等侧重民族、族群文化的,有武陵山区土家族苗族文化、迪庆民族文化等结合地域、民族文化的,有热贡文化、铜鼓文化等侧重独特文化的,还有海洋渔文化等侧重环境与生产方式的②,可谓内容丰富、形式多样。

《管理办法》第十六条指出“国家级文化生态保护区总体规划实施三年后,由省级人民政府文化主管部门向文化和旅游部提出验收申请;文化和旅游部根据申请组织开展国家级文化生态保护实验区建设成果验收。验收合格的,正式公布为国家级文化生态保护区并授牌。”③为此,各保护实验区积极开展文化生态保护的探索与实践,形成和取得了不同程度的特色与成效。然而,我国迄今为止尚未建立起一套科学合理的文化生态保护区绩效评估体系,缺乏一套行之有效的保护区建设指南。本文拟就文化生态保护区绩效评估的理论和实践进行探讨,以期为我国的保护区建设绩效评估提供参考。

一、文化生态保护区绩效评估的必要性

20世纪80年代,在西方国家的“重塑政府”运动中,以绩效为本的政府绩效评估是这场运动普遍采取的一项重要措施。作为促进文化部门改进管理、提高效能的一个行之有效的工具,绩效评估也同样被引入到了文化管理领域。许多国家和地区为此建立了一套以确立科学评估指标体系为核心基础,以追求质量和最大限度的公众满意度为思想导向,以多元评估主体和多种评估机构共同参与的科学的绩效评估体系④。

文化生态保护区建设绩效评估对于促进公众与政府和非遗保护部门的互动,推动非遗的整体性保护和传承发展,维护文化生态系统的平衡和完整,提高政府和公众的文化自觉,提升政府保护区建设的决策水平和整体能力,具有重要的现实意义。目前绩效评估在我国各行各业已呈方兴未艾之势,在文化生态保护区建设领域引入绩效评估应是大势所趋。

二、文化生态保护区绩效评估原则

(一)公众主体地位原则。非遗是人民的遗产,人民是遗产的最大利益攸关方⑤。保护区建设不仅是政府主管部门和非遗保护部门的责任,也是公众文化权益的实现,需要在保护区建设之初、之中、之后为公众全程提供参与建设的途径,充分体现“以人民为中心”的理念,理解和尊重文化生态保护区内的公众意愿,增进公众的文化认同感和自豪感。因此,绩效评估指标不仅仅是用作对政府主管和非遗保护部门绩效的测评,也借此测评公众非遗保护参与度和展演展示服务需求的满意度。只有将公众作为保护区绩效评估的主体,才能为政府主管部门和非遗保护部门在保护区建设质量改进上提供指导和努力的方向。

(二)科学性原则。为了保证构建的绩效评估指标体系能够真实、准确地反映保护区建设情况,在制定指标体系的过程中,需要坚持科学、合理、客观、准确的原则。对保护区而言,需要从保护区建设的实际状况出发,坚持以客观实际为依据,科学、客观地从保护区建设的非遗保护传承、资金投入、人力投入、展示场馆、馆藏服务、观众使用效果等角度进行数据搜集和调研。

(三)效率效果原则。效率是指在一定时间内,保护区建设投入和产出之间的比例,也是生产效率与配置效率的综合反映。包括建设规模、水平和质量、非遗保护传承、非遗保护成本、公众参与度等方面。效果是指对保护区建设进行绩效评估时,注重对产出及结果的评价,关注保护区建设最终实现与目标的对比程度,公众对于保护区建设的满意度、保护区建设政策的普及程度等方面。

(四)可获得性原则。不管选用什么样的绩效评估指标,需要保证指标数据是可获得的,如果无法获取指标数据,评估就难以实施,选取的评估指标也就失去了意义。对于保护区而言,如果使用了难以获取的评价指标,导致数据统计缺失,必然会导致评价指标失衡,使评价结果缺乏公平性。因此,在制定保护区建设绩效评估指标时,需要考虑指标数据是否可以获取这个因素⑥。

三、文化生态保护区绩效评估主体

纵观国内外各行各业的各类绩效评估实践,无外乎以下几个形式:

(一)自我评估。自我评估是非遗保护部门采用一定的评估标准、评估指标、评估方法等对其自身开展的评估。自我评估作为保护区建设绩效评估的主体之一,可以结合第三方评估构建“内部+外部”的绩效评估模式,使得绩效评估的结果更具有效性和说服力,自我评估的结果可以为第三方评估等提供数据支持。

(二)文化和旅游主管部门评估。各级文化和旅游主管单位承担着制定和发布绩效评估制度化、规范化的政策与文件,通过评估掌握保护区内非遗保护传承发展情况,以绩效评估结果为基础,对保护区的非遗保护传承政策进行调整。但如果政府主管单位为唯一的绩效评估主体时,则难以保证绩效评估结果的客观公平公正。

(三)第三方评估机构评估。当前,我国公共文化服务的绩效评估采用了第三方评估的参与模式。文化生态保护区绩效评估应积极借鉴这一模式,通过第三方评估机构,以报告的形式,将绩效评估的过程和结果对外公开,接受公众的监督与意见。同时,将高校学者、行业专家等优秀资源整合到第三方评估当中,充实第三方评估力量。

(四)公众评估。公众是保护区建设绩效评估的重要主体,公众的非遗保护传承、文化需求、满意度是绩效评估的重要指标。因此,公众在绩效评估过程中具有重要地位和作用。这里所提到的公众涵盖范围较广,包括学者专家、非遗保护工作者、一般公众以及媒体等⑦。

四、文化生态保护区绩效评估指标

保护区建设绩效评估研究的关键是评估指标及评估准则的确定,它既要考虑到保护区建设的期望目标,也要顾及公众的实际需求,其科学性和有效性直接影响着绩效评估的成败。因此,笔者以为保护区建设绩效评估指标应大致分为这么几个部分。

(一)总体评价。落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》和中宣部、文化和旅游部、财政部《非物质文化遗产传承发展工程实施方案》有关要求,贯彻《中华人民共和国非物质文化遗产法》《保护非物质文化遗产公约》,以及《中国传统工艺振兴计划》《国家级文化生态保护区管理办法》《曲艺传承发展计划》等文件的执行情况,是否制定并出台了切合当地实际的配套实施意见和规章制度等;文化生态保护区总体规划落实情况;创新保护区体制机制、创新保护方式和手段,并已取得显著成绩,在本省、全国产生较大影响,具有典型示范作用。

(二)设施建设。建有一定数量的展示场馆、传习中心、传习所和传习点,支持传统村落、街区、社区成为传习和展示的空间。有一个以上的国有综合性非遗馆、根据当地实际建设的非遗专题馆、为各级非遗名录项目建设的传习所、社会力量建设的展示场馆和传习所、征集的珍贵实物资料和传承人代表性作品等。

(三)保护传承。开展了名录体系建设、整体性保护、分类保护、代表性传承人认定命名、授徒传艺与教学交流、奖励机制等。定期对保护单位履责情况检查,对履责不力的保护单位进行及时调整和重新认定。与保护单位和代表性传承人签订协议或责任书,明确其保护责任,以适当方式向社会公布项目和代表性传承人保护传承工作开展情况,接受社会监督。定期举办保护区内传承人群研修研习和培训,提高传承能力,增强传承后劲。

(四)振兴工艺。制定振兴工艺计划或工作方案、坚持正确导向(处理好保护传承和开发利用的关系)、培育生产性保护示范基地、落实扶持措施(天然原材料和珍稀原材料的保护、技艺展示和产品销售渠道与平台等)、技艺创新发展、分不同生存发展状况采取的保护措施、发挥行业协会作用等。

(五)振兴表演艺术类非遗。项目保护单位、相关机构与专业艺术院校或艺术职业院校开展“订单式”人才培养,建立长期合作机制。开展老艺术家收徒传艺计划和传统折子戏等录制工作,主要地方剧团行当齐全、梯队合理。将表演艺术类非遗演出纳入基本公共文化服务目录,纳入农村送戏下乡活动,增加演出实践频次。简易戏台纳入村级公共服务平台建设范围。推动戏曲进校园,每个中小学生每年应免费欣赏到一场优秀的戏曲演出等。对根据剧种曲种特点,创作出体现时代精神、植根人民日常生活、反映当代人民喜怒哀乐、满足人民群众精神文化需要的优秀现代曲艺作品应予以加分鼓励⑧。

(六)档案建设。实施非遗记录工程。组织开展项目的集中调查和传统剧本曲本(脚本)等、音像资料的搜集整理,全面掌握主要传承队伍、代表性节目、演出场所和演出频次等基本情况。对集中调查和存续状况评估所取得信息、资料的保存、管理和利用,全面建立非遗代表性项目的完整档案,保留珍贵历史信息。开展成果出版和传播,以资保护传承和后续转化、利用⑨。

(七)与旅游融合发展。开展保护区与乡村旅游、全域旅游发展相结合,将非遗项目引进景区,形成一批非遗主题精品旅游线路,利用展示场馆、传习中心、传习所和传习点等形成一定规模的研学旅游和休闲体验旅游等多种形式的旅游活动。

(八)传播实践。有促进本地非遗广泛传播,推动非遗融入国民教育体系的具体措施。开展对外和对港澳台地区交流与合作,积极参与“一带一路”非遗传播工程。

(九)组织支撑。

1.管理体制。建立政府统一领导、相关部门分工负责、社会力量积极参与的管理体制。将保护区建设列入地方政府重要工作议程,纳入本地区国民经济与社会发展总体规划;定期或不定期研究制定保护区建设有关政策;将保护区建设工作纳入地方领导干部政绩考核综合评价体系,建立健全保护区建设责任制度和责任追究制度。

2.工作机制。建立政府与非遗保护机构的专家咨询机制,建立非遗展示馆和传习场馆的公众参与制度。

3.资源整合。打破条块分割障碍,突破行政区域界限,以开放性、系统性思维建立保护区,突出整体性保护的概念,以保护区建设为平台,将分散在不同部门的非遗资源和项目有效整合,实现资源的共建共享。鉴于文化生态保护区与国家生态文明试验区和公共文化服务示范区建设之间存在着工作衔接和逻辑关联,应积极探索两者之间的有效衔接。

4.公益性文化事业单位改革。综合性展示馆建立了法人治理结构。

5.社会参与。制定并落实吸引社会力量参与非遗保护事业的有关政策,民办非遗场馆和文艺团体、农民自办非遗活动初具规模。

(十)保障措施。

1.资金保障。设立非遗保护专项资金,把非遗保护资金纳入公共财政经常性支出预算,提高非遗保护支出占财政支出比例;出台政策引导等措施,鼓励社会力量进行资助,形成基本中央财政补贴、地方财政支持、社会资金参与的多元投入机制。

2.人才保障。实施非遗保护队伍建设工程。注重保护工作队伍建设,配备专职工作人员,培养专业人才,努力提高工作人员的业务水平和工作能力。市级非遗保护部门从事非遗保护工作人员不少于5人、县级不少于2人;吸纳有关社会力量参与保护区建设,建立保护工作志愿服务队伍。

3.人才培训。制定非遗保护队伍培训计划。市和县(区)级非遗保护部门在职员工参加脱产培训时间每年不少于15天,乡镇(街道)、村(社区)基层文化专兼职人员每年不少于5天。

4.理论研究。开展与保护区有关的理论研究和政策研究,出版各类研究论著、开展学术课题研究、举办国内外学术研讨会,为保护区建设提供智力支持和决策参考。

5.技术支撑。利用现代信息技术建立非遗宣传平台和技术支撑系统。利用现代技术手段,全面、真实、准确地记录项目和代表性传承人信息。

(十一)社会氛围。积极开展了非遗进校园、进社区、进乡村、进开发区、进宗教场所等普及教育,将非遗保护知识纳入当地国民教育体系。利用文化和自然遗产日、传统节日等重要节点在保护区内举办主题传播活动和区域性展示展演,培育形成有影响力的品牌,提升保护区的可见度和影响力,形成全社会共同参与保护区建设的社会氛围。

(十二)评估方面。当地政府出台保护区建设情况评估报告制度,定期对保护区总体规划实施情况和建设工作成效开展包括第三方评估在内的绩效评估,第三方评估时应广泛吸收人大代表、政协委员和专家学者的参与。地方政府应将绩效评估与当地完善政策、改进工作相结合,与保护区各级建设资金安排挂钩。对区域内建设成绩突出的小区,给予通报表扬和重点支持,对保护不力的进行严肃处理。


作者简介:傅安平,江西省非物质文化遗产研究保护中心副主任、研究馆员,主要研究方向为非物质文化遗产保护、民俗、曲艺。

编辑:孙秋玲